“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視耕地保護和節(jié)約資源，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對耕地保護和節(jié)約集約利用資源作出一系列重要指示批示，黨中央、國務(wù)院就落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度作出部署安排，我們采取一系列舉措，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，著力提升節(jié)約集約用地水平，有力支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展。

人多地少是我國的基本國情。在我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、建設(shè)用地仍有剛性需求的情況下，只有嚴(yán)控增量、挖潛存量、節(jié)約集約，才能統(tǒng)籌好保護與發(fā)展，實現(xiàn)在守住耕地紅線前提下，支撐高質(zhì)量發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等多目標(biāo)平衡。

守耕地紅線是保障國家糧食安全的根本所在。“民非谷不食，谷非地不生”。習(xí)近平總書記明確指出：“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，“只要我們把耕地保護好、建設(shè)好，國家糧食安全就有了可靠的保障”。經(jīng)過艱苦努力，我國實現(xiàn)了從當(dāng)年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉(zhuǎn)變，有力回答了“誰來養(yǎng)活中國人”的問題。同時，也要清醒地認識到，我國糧食安全基礎(chǔ)仍不牢固，耕地就那么多，潛力就那么大，緊平衡仍然是糧食安全的長期態(tài)勢。特別是，當(dāng)前，百年未有之變局和世紀(jì)疫情交織，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，守住18億畝耕地紅線，對確保國家糧食安全尤為重要。

促節(jié)約集約是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習(xí)近平總書記指出：“過去，能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，可以放開手腳大開發(fā)、快發(fā)展?，F(xiàn)在，資源承載能力已經(jīng)達到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型的發(fā)展了?！蔽覀儽仨毎凑崭哔|(zhì)量發(fā)展的要求，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。在土地利用方式上，決不能再以過度消耗土地資源為代價，要堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，通過資源利用方式轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的服務(wù)和支撐。

守耕地紅線、促節(jié)約集約，也是生態(tài)文明建設(shè)題中應(yīng)有之義。保耕地、促集約，是一個問題的兩個方面。山水林田湖草沙是生命共同體，耕地本身就是生態(tài)空間，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，保護耕地就是保護整個生態(tài)系統(tǒng)；節(jié)約集約可以倒逼少占耕地，在給農(nóng)業(yè)留下更多良田的同時，釋放更多生態(tài)空間，讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。

“國土三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年底，我國耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。同時，我國耕地資源空間分布不均衡，總體質(zhì)量不高，超過一半的耕地靠天收。從“國土二調(diào)”至“國土三調(diào)”的10年間，我國建設(shè)用地總量增加了26.5%，城鎮(zhèn)、村莊用地總規(guī)模分別達到1.55億畝和3.29億畝，一些城鎮(zhèn)、園區(qū)低效、閑置用地問題突出，村莊用地總量過大、布局不盡合理。此外，通過土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地保護督察等發(fā)現(xiàn)，違法違規(guī)占用耕地問題時有發(fā)生，耕地保護形勢不容樂觀。針對上述問題，自然資源部堅決貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，采取一系列舉措推動耕地保護和節(jié)約集約用地，取得了積極成效。

一是采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。針對“國土三調(diào)”反映的不合理的耕地流出問題，自然資源部采取了加強耕地保護的一攬子措施。第一，強化耕地保護法治建設(shè)。配合立法機關(guān)完成《土地管理法》《土地管理法實施條例》修改工作并頒布實施，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，同時嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。按照“重申、細化、補充、修正”的思路，正在起草《耕地保護法》草案，強化耕地保護法治保障。第二，嚴(yán)格劃定耕地保護紅線并落地上圖。在“國土三調(diào)”成果基礎(chǔ)上，自然資源部會同有關(guān)部門聯(lián)合編制《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，先行在5省按照耕地和永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序開展了“三區(qū)三線”劃定試點。確立2035年耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)任務(wù)，明確除6種情形外，所有現(xiàn)狀耕地必須全部劃入耕地保護紅線，帶位置分解下達。第三，嚴(yán)管耕地占補平衡。切實落實耕地占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，自2018年以來連續(xù)4年組織開展補充耕地核查，涉及補充耕地項目15.8萬個，查出問題的比例平均占5.2%，問題項目全部退回地方整改，確保補充耕地真實、可信。建立補充耕地公開制度，通過部門戶網(wǎng)站陸續(xù)公開4萬余個補充耕地項目信息，主動接受社會監(jiān)督。第四，嚴(yán)控耕地在農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)換。針對“國土三調(diào)”反映的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地造成大量耕地流失的問題，會同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，新設(shè)立了耕地“進出平衡”制度，明確要求對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，必須在年度內(nèi)補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。有計劃、有目標(biāo)、有節(jié)奏地推動耕地恢復(fù)，堅決防止“簡單化”“一刀切”。此外，還印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知》，要求帶位置下達造林綠化任務(wù)，防止以綠化造林為名，隨意侵占耕地。

二是建立激勵約束機制，促進土地節(jié)約集約利用。2018年以來，自然資源部一手抓嚴(yán)控新增，一手抓盤活存量，建立倒逼機制，完善激勵措施。第一，實施“增存掛鉤”推動存量建設(shè)用地盤活利用。實施新增建設(shè)用地安排與消化存量掛鉤機制，改進新增建設(shè)用地指標(biāo)下達方式，除國家、省級重點項目實行“指標(biāo)跟著項目走”外，城鎮(zhèn)建設(shè)、地方項目新增用地指標(biāo)與已消化盤活的批而未供和閑置地數(shù)量掛鉤，倒逼盤活存量土地。4年來，全國共處置2018年底前批而未供土地1372萬畝、閑置土地436萬畝。第二，提高土地征收成片開發(fā)門檻，控制城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。新修訂的《土地管理法》及其實施條例施行后，及時出臺《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求各?。▍^(qū)、市）嚴(yán)格把關(guān)土地征收成片開發(fā)，明確“市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”“各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。堅持合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，“十四五”新增建設(shè)用地控制在2950萬畝，比“十三五”減少15%。第三，嚴(yán)格各類建設(shè)項目定額標(biāo)準(zhǔn)審核。積極推動修訂光伏、機場、石油天然氣、高速公路服務(wù)區(qū)等用地標(biāo)準(zhǔn)，進一步嚴(yán)格新上工業(yè)項目建筑密度等開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)。對公路、鐵路、機場等單獨選址項目，嚴(yán)格對照用地定額標(biāo)準(zhǔn)審查用地規(guī)模和功能分區(qū)，該核減的一律核減。黨的十九大以來，自然資源部審查核減建設(shè)項目占用耕地36.53萬畝、永久基本農(nóng)田5.17萬畝。第四，著力提升產(chǎn)業(yè)園節(jié)約集約用地水平。每年對國家公告的2742個國家級、省級開發(fā)區(qū)開展評價，明確節(jié)約集約排名后2/3的不得擴區(qū)、調(diào)區(qū)、升級。2021年，在“國土三調(diào)”基礎(chǔ)上全面啟動全國產(chǎn)業(yè)園用地情況專項調(diào)查，針對調(diào)查結(jié)果反映的產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地低效利用等問題，正在完善政策措施。第五，積極推廣節(jié)約集約用地模式和經(jīng)驗。2019年以來，陸續(xù)推出3批次46項節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，對產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用、軌道交通地上地下綜合開發(fā)等典型模式和技術(shù)，及時總結(jié)并推廣示范。今年以來，結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的合肥等地大面積盤活存量用地保障新上項目好經(jīng)驗好做法，組織各地聚焦保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，梳理挖掘各類案例，加強總結(jié)并示范推廣。跟進珠三角、長三角等地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，持續(xù)完善促進盤活存量用地的政策措施。

三是嚴(yán)格執(zhí)法督察，維護土地利用秩序。持續(xù)開展土地衛(wèi)片執(zhí)法，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，2018年以來，全國共立案查處土地違法案件29.07萬宗，移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)給予黨紀(jì)政務(wù)處分14047人。自然資源部直接或聯(lián)合立案查處土地違法案件6起，掛牌督辦19起，公開通報222起土地違法案件。同期，國家自然資源督察機構(gòu)連續(xù)4年圍繞耕地保護突出問題對省級政府開展監(jiān)督檢查，向省級政府印發(fā)《督察意見書》，督促地方嚴(yán)格整改。通過耕地保護（例行）督察、專項督察、日常督察等方式，開展全覆蓋耕地保護和土地利用情況督察，主動約談和督促省級政府約談97個地市政府負責(zé)人，強化耕地保護責(zé)任。會同有關(guān)部門深入開展農(nóng)村亂占耕地建房、違法違規(guī)占用耕地重點問題、“大棚房”問題等專項整治，向社會公開通報亂占耕地建房典型案例272宗、“大棚房”問題典型案例36起。

無論是推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要土地資源作支撐，未來建設(shè)用地供需矛盾會越來越突出，特別是面對世紀(jì)疫情、地區(qū)沖突、極端天氣等因素對全球糧食生產(chǎn)帶來的不確定性影響，確保國家糧食安全這根弦一刻也不能放松，必須牢牢守住18億畝耕地紅線。在土地資源緊約束的前提下，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，全社會必須增強節(jié)約集約用地意識，全面提高用地效率。這就要求我們必須堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，推進各項措施落地見效。

一是加快推動《耕地保護法》等立法進程。將耕地保護黨政同責(zé)、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定，推動建立更加科學(xué)、簡明、可操作的整體性制度體系。

二是嚴(yán)格耕地用途管制，落實好“兩個平衡”。一方面，嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，緊盯補充耕地真實性，完善新增耕地質(zhì)量驗收辦法，嚴(yán)格落實耕地占補平衡；另一方面，嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，穩(wěn)妥實施耕地“進出平衡”，確保可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

三是采取革命性措施推進節(jié)約集約用地。全面修訂各行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，強化重大建設(shè)項目生成階段節(jié)約集約用地的剛性約束，推動在項目生成階段或項目可研過程中，嚴(yán)格開展專門評價，促進新上項目達到國內(nèi)同行業(yè)節(jié)約集約用地先進水平。從規(guī)范園區(qū)設(shè)立、嚴(yán)格監(jiān)督管理、加強動態(tài)監(jiān)測、實施增存掛鉤、推進多層廠房建設(shè)、提高工業(yè)用地利用效率等方面采取措施，明顯提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地水平。進一步完善增量安排與消化存量掛鉤機制，充分發(fā)揮價格機制在土地要素配置中的作用，積極探索工業(yè)用地供應(yīng)方式轉(zhuǎn)變，健全盤活閑置和低效產(chǎn)業(yè)用地的市場機制。穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，探索有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的路徑。啟動自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建工作，繼續(xù)推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，引導(dǎo)全社會強化節(jié)約集約用地意識。

四是嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地行為。穩(wěn)妥推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治試點，落實“大棚房”問題清查整治長效監(jiān)管機制。改進自然資源督察流程和重點任務(wù)，依據(jù)年度變更調(diào)查成果，圍繞耕地保護突出問題開展監(jiān)督檢查，全面反映地方政府耕地保護情況。綜合運用衛(wèi)片執(zhí)法、掛牌督辦、公開通報等手段，加大對違法違規(guī)占用耕地行為的查處力度。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，涉及犯罪的及時移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，向社會釋放嚴(yán)守耕地紅線、對違法占用耕地“零容忍”的強烈信號。

五是嚴(yán)格耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核，實行黨政同責(zé)。全面完成各級“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃編制，將耕地保護紅線全部帶位置下達，實現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致，納入國土空間“一張圖”管控，逐級簽訂耕地保護目標(biāo)責(zé)任書。加強對地方耕地保護利用情況的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時掌握耕地占補平衡、“進出平衡”落實情況和耕地質(zhì)量變化情況，納入耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。推進耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果運用，對完成保護目標(biāo)、成效顯著的省份給予獎勵，對沒有完成保護目標(biāo)的實行補償性懲罰。層層壓實耕地保護目標(biāo)責(zé)任，實行剛性指標(biāo)考核，黨政同責(zé)、終身追責(zé)，確保18億畝耕地實至名歸。

來源：自然資源部微信公眾號